Il primo emendamento, quello presentato a marzo scorso in sede referente presso la XII Commissione della Camera che aveva suscitato le critiche più dure, è stato di fatto spazzato via e integralmente riscritto. Al suo posto arriva una nuova formulazione dell’art. 42-bis del DPR n. 221 del 1950, dedicata alla possibilità di reiscrizione all’Albo dei sanitari radiati per fatti non dolosi connessi alla pandemia da SARS-CoV-2.
Il nuovo testo è certamente migliore rispetto a quello precedente.
Ma migliore non significa necessariamente risolutivo.
L’intento del legislatore sembra essere quello di riaprire una porta: consentire a chi è stato radiato per quelle vicende di tornare a esercitare la professione attraverso la reiscrizione all’Albo. È una scelta che, almeno nelle intenzioni, sembra voler chiudere una stagione particolarmente conflittuale. Ma è proprio sul modo in cui questa porta viene aperta che il testo suscita perplessità.
La strada scelta è quella di introdurre una forma straordinaria di reiscrizione, evitando di ricorrere ad un vero e proprio condono disciplinare, che potrebbe essere letto come un intervento diretto sulle decisioni degli Ordini e, quindi, come una compressione della loro autonomia. Una scelta comprensibile sul piano istituzionale, ma che rischia di lasciare irrisolta la questione centrale: che natura abbia, sul piano giuridico, questa nuova possibilità di reiscrizione e quali effetti produca sulla radiazione.
Nel tentativo di trovare un punto di equilibrio, il legislatore interviene così su un meccanismo che l’ordinamento già conosce e disciplina, senza però chiarire fino in fondo come la nuova procedura debba coordinarsi con quello esistente.
Ed è proprio questo il punto sul quale occorre soffermarsi: la nuova norma apre una possibilità di reiscrizione, ma attraverso un percorso che suscita più interrogativi di quanti ne risolva
La reiscrizione successiva ad una radiazione non è una nuova invenzione.
La reiscrizione di un sanitario radiato è già prevista dall’ordinamento. L’art. 50 del DPR 221/1950 disciplina infatti la possibilità di ottenere nuovamente l’iscrizione all’Albo, affidando al Consiglio dell’Ordine una precisa attività di valutazione.
Non si tratta, dunque, di un automatismo.
L’Ordine deve verificare il decorso del termine quinquennale, l’eventuale riabilitazione quando la radiazione sia conseguenza di una condanna penale e, soprattutto, la condotta successiva alla radiazione. Ma soprattutto la norma parla espressamente di “irreprensibile condotta” e richiama inoltre le disposizioni relative alle iscrizioni. È un meccanismo che attribuisce all’Ordine una funzione amministrativa ben precisa, connotata da discrezionalità: valutare se sussistano le condizioni perché un soggetto radiato possa tornare ad essere iscritto.
Il nuovo emendamento introduce un percorso diverso, sottrae ai consigli degli ordini il potere di valutare la reiscrizione e lo attribuisce alla Commissione Centrale per gli Esercenti le professioni sanitarie – CCEPS -.
Ed è qui che il sistema comincia a mostrare una prima, significativa torsione.
La CCEPS diventa amministratore dell’Albo?
La CCEPS, nel modello ordinario, è chiamata a svolgere una funzione diversa. È l’organo davanti al quale vengono impugnati i provvedimenti sulle iscrizioni adottati dagli Ordini. In altre parole, interviene come giudice di legittimità dell’operato degli ordini. Non è normalmente l’organo che, in prima battuta, riceve una domanda di iscrizione o di reiscrizione e decide se accoglierla.
L’emendamento sembra invece trasformarla proprio in questo.
La CCEPS non sarebbe più chiamata soltanto a controllare un provvedimento dell’Ordine, ma si sostituisce all’Ordine nell’esercizio di una funzione amministrativa.
È una modifica strutturale tutt’altro che marginale.
Perché una cosa è giudicare una controversia sull’iscrizione a un Albo; altra cosa è amministrare direttamente quell’Albo.
E allora la domanda diventa inevitabile: la CCEPS, in questo nuovo procedimento, giudica o amministra?
L’emendamento non lo chiarisce.
Ma cosa dovrà valutare la CCEPS?
La seconda questione nasce immediatamente dalla prima.
Se la CCEPS deve decidere sulla reiscrizione, quali sono i criteri sulla base dei quali deve farlo?
Il problema non è teorico.
L’art. 50 del DPR 221/1950 offre un quadro preciso: la reiscrizione non è automatica e presuppone una valutazione, tra l’altro, della condotta del sanitario successiva alla radiazione.
Il nuovo articolo 42-bis, invece, non sembra chiarire quali di questi requisiti debbano essere verificati.
La CCEPS deve controllare la condotta successiva alla radiazione?
Deve verificare nuovamente tutti i requisiti generali per l’iscrizione?
Deve accertare l’assenza di cause ostative?
Deve valutare la dignità professionale del sanitario?
Può negare la reiscrizione quando, pur ricorrendo il presupposto legato alla vicenda pandemica, siano emersi successivamente fatti incompatibili con l’esercizio della professione?
E ancora: la sua valutazione è discrezionale oppure è un accertamento vincolato? E l’Ordine ha voce in capitolo?
Sono domande tutt’altro che formali.
Sono le domande che normalmente devono trovare risposta quando il legislatore attribuisce a un organo una nuova funzione.
Il fantasma dell’“irreprensibile condotta”
C’è poi un punto che merita una riflessione specifica.
L’art. 50 impone la valutazione dell’irreprensibile condotta”.
Il nuovo emendamento deroga a questo requisito?
Se sì, sarebbe stato opportuno dirlo espressamente.
Se invece non intende derogare all’art. 50, allora bisogna capire attraverso quale procedimento deve essere verificato questo requisito.
La norma non sembra dire che la reiscrizione avvenga “in deroga all’articolo 50 del DPR 221/1950”. Non dice che la reiscrizione avvenga senza verificare la condotta successiva alla radiazione. Non dice nemmeno, al contrario, che restano ferme tutte le condizioni previste dall’art. 50.
Questo silenzio non è irrilevante.
Perché apre anche un problema di uguaglianza.
Se un medico radiato per una vicenda disciplinare estranea alla pandemia, quando chiede di tornare nell’Albo, deve dimostrare di aver mantenuto una condotta irreprensibile, per quale ragione lo stesso requisito dovrebbe essere superabile per chi è stato radiato per una vicenda pandemica?
La domanda può essere politicamente scomoda.
Ma è giuridicamente inevitabile.
E se la CCEPS ha già giudicato quella radiazione?
C’è poi una questione ancora più delicata: quella della terzietà.
È perfettamente possibile che la CCEPS abbia già esaminato, in sede di ricorso, il provvedimento di radiazione adottato nei confronti del sanitario.
Ora, con il nuovo emendamento, la stessa CCEPS potrebbe essere chiamata a pronunciarsi sulla reiscrizione di quel medesimo sanitario.
Non necessariamente si tratta dello stesso procedimento e nemmeno della stessa Commissione. Ma il nucleo fattuale e disciplinare rimane il medesimo.
E allora emerge un problema di prevenzione.
L’organo che ha già giudicato sulla legittimità della radiazione dovrebbe successivamente decidere se quello stesso sanitario possa essere reiscritto?
La questione non può essere liquidata come un dettaglio procedurale.
Se la CCEPS è chiamata a giudicare, occorre comprendere quale sia la controversia, quali siano le parti, quale sia l’atto impugnato e quale sia il perimetro della decisione.
Se invece la CCEPS è chiamata ad amministrare direttamente l’Albo, occorre disciplinare la nuova funzione amministrativa.
In entrambi i casi il testo sembra lasciare troppe zone d’ombra.
Una reiscrizione o una nuova possibilità?
C’è infine una questione che forse è la più importante di tutte.
Che cosa significa realmente “reiscrizione” in questo emendamento?
Perché le parole contano.
La reiscrizione, nel sistema ordinario, presuppone una precedente radiazione e una nuova valutazione dei requisiti per tornare nell’Albo.
Ma la disposizione speciale sembra costruire qualcosa di diverso: una possibilità straordinaria di rientro riservata a una specifica categoria di sanitari radiati per le condotte legate alla pandemia.
Non è chiaro, quindi, se il legislatore stia dicendo che quelle radiazioni erano ingiuste e debbano essere, in qualche modo, neutralizzate oppure se stia semplicemente introducendo, ex nunc, una nuova possibilità di iscrizione svincolata dal termine quinquennale, lasciando intatti gli effetti che la radiazione ha prodotto nel periodo precedente.
La differenza è enorme.
E proprio l’ultimo comma dell’emendamento sembra suggerire che il legislatore sia consapevole del problema.
La norma esclude infatti “ogni forma di risarcimento o indennizzo in relazione al periodo di tempo in cui la radiazione dall’Albo ha avuto effetto”.
Il legislatore, dunque, riapre la porta dell’Albo, ma precisa che non intende riconoscere conseguenze economiche per il periodo nel quale la radiazione è stata efficace.
Ma se la radiazione viene considerata legittima per tutto il periodo nel quale ha prodotto effetti, allora forse non siamo davanti a una vera “cancellazione” della radiazione.
Siamo davanti a qualcosa di diverso: una nuova possibilità di iscrizione, con effetti per il futuro e senza controlli.
E forse sarebbe stato più chiaro dirlo.
Il problema non è solo politico. È il funzionamento dell’ordinamento
Il tema delle sanzioni ai sanitari durante la pandemia è inevitabilmente politico. Ma una volta che il legislatore decide di intervenire, il problema diventa anche, e soprattutto, tecnico.
Una norma non può limitarsi a individuare il risultato che intende raggiungere. Deve stabilire con chiarezza non solo chi decide, ma su cosa decide, secondo quali regole, con quale procedimento e con quali effetti.
Ed è proprio su questi punti che il nuovo emendamento lascia aperte le maggiori perplessità.
Non è espressamente coordinato con l’art. 50 del DPR 221/1950.
Attribuisce alla CCEPS una funzione originaria che appare diversa da quella ordinariamente esercitata.
Non chiarisce quali requisiti debbano essere verificati.
Non chiarisce se e come debba essere valutata l’“irreprensibile condotta”.
Non disciplina in modo compiuto il procedimento: parti, contraddittorio, istruttoria, termini, modalità della decisione.
Non risolve il problema della terzietà nei casi in cui la CCEPS abbia già giudicato sulla radiazione.
E, soprattutto, non chiarisce la natura della decisione: si tratta di una pronuncia giurisdizionale oppure di un provvedimento amministrativo di reiscrizione?
Meglio del precedente, ma ancora non basta
Il nuovo testo è sicuramente un passo avanti rispetto al precedente.
Ma proprio per questo merita di essere guardato con maggiore attenzione, perché quando si interviene su una disciplina delicata come quella degli Albi professionali non basta avere chiaro “chi” si vuole far rientrare.
Bisogna avere altrettanto chiaro come lo si fa.
La volontà politica di chiudere una stagione può essere comprensibile. Ma non può tradursi in una norma che, per raggiungere quell’obiettivo, confonda funzioni amministrative e giurisdizionali, lasci indeterminati i criteri di valutazione e non chiarisca il rapporto con le regole già esistenti.
Il rischio, altrimenti, è quello di risolvere un problema politico aprendone molti altri sul piano giuridico.
E così l’emendamento che avrebbe dovuto chiudere una vicenda rischia di diventare l’inizio di una nuova stagione di contenzioso.
Perché una norma può anche essere animata da una precisa volontà politica. Ma, per funzionare, deve prima di tutto reggere come norma.
Roberto Longhin
Avvocato
